作为在全国内地率先推行出租车牌照以公开拍卖方式有偿使用制度的城市,深圳的士牌照拍卖制度已走过了21年。从其诞生第一天起,就因利益的纠葛伴随着诸多争议。至今,尽管几经变革,却仍饱受诟病……

　　出租车牌照拍卖制度是高运价的根源吗?

　　降低月租会导致出租车企业倒闭吗?

　　出租车企业该自行承担投资牌照的风险吗?

　　出租车牌照应该由政府完全收回吗?

　　自1988年起,深圳在全国内地率先推行了出租车牌照以公开拍卖等市场方式有偿使用的改革。自此以后,每次涉及深圳出租车调价,出租车成本最大头的“月租”问题都会被消费者和司机第一时间“揪出来”,并直接追溯到“牌照费”上去。“月租不降运价就难降,而月租难降的根子与深圳复杂的牌照拍卖历史紧密相连。”多位老听证者代表观点十分一致。

　　然而,深圳的士牌照的管理模式多年来也经历过改革和完善,但最终仍被认为是出租车市场乱象的“原罪”。在这个敏感的行业市场,牌照发放经历过哪些变化?存在哪些天然的弊病?牌照拍卖制度是否该取消?其背后又存在哪些制度困局?本报对此进行了多方采访。

牌照发放的历史纠葛

　　由于市场供需矛盾突出,出租车行业一度“过热”,一方面,高额的行业利润吸引了大批异地司机不顾风险,举家高额利息贷款挤进深圳市出租车行业；另一方面,牌照拍卖价格不断攀升,2000年10月30日市场拍卖价甚至上涨至每个96万元

　　据记者查找深圳相关资料记载,深圳出租车牌照作为政府的一种特许经营权,起初是以审批的方式授予企业法人和团体无偿使用,自1988年起,深圳在全国内地率先推行了出租车牌照以公开拍卖等市场方式有偿使用的改革,并首次转让出租车牌照经营权,期限为50年。

　　但直到2004年之前,由于没有建立牌照规范交易的二级市场,出租车牌照私下交易混乱,一些持有牌照的国有运输企业高价买入低价转让,造成国有资产流失。同时,由于信息不公开,一些持牌者还将牌照重复质押融资,使投资者权益受到损害,对深圳出租车行业教训深刻。

　　而就在车牌融资造就了大量“食利者”阶层的产生时,深圳出租车运价多年不变,运力投放远赶不上城区面积和城市人口的成倍增加,使得市场供需矛盾突出,出租车行业一度“过热”,一方面,高额的行业利润吸引了大批异地司机不顾风险,举家高额利息贷款挤进深圳市出租车行业；另一方面,牌照拍卖价格不断攀升,2000年10月30日市场拍卖价甚至上涨至每个96万元(含税)。

　　正是这牌照价格的高低不一为日后政府难以下调运价埋下了伏笔。

　　“牌照费的成本不一,主要是指红的,全市309个黄的营运牌照均为1.9万元/50年,2494个绿的则是统一为6万元/5年,而红的牌照费则从1.9万元到96万元/50年不等,其中,相当部分营运牌照已经进行了公开或非公开的二级市场交易,近4成的牌照价格在20万—50万元。”市物价局价格处黄剑平科长说。

　　出租车行业5年前被消费者质疑为暴利行业,然而经过这几年,人力工资、油价上涨,以及深圳公共交通体系日益发达,该行业营运成本确有增加。再加上深圳出租车企业未形成规模效益,也让企业营运成本大有不同。根据听证报告给出的数据,目前全市有红的企业62家,同时经营红、黄的的企业5家,出租车10505辆,企业车辆规模从9—705辆不等,而65.79%的企业又在200辆以下。

　　“对于牌照成本低的企业,利润的确丰厚,但是对于高价牌照企业,则利润较低,甚至是没有利润。单纯大幅度调低运价的结果,极可能导致一批企业破产,形成社会不稳定因素。”市交通局在回应媒体此次听证“的士费为何不能大幅下调”给出如是解释。

　　对此,深圳大学中国交通经济研究所所长、经济学院教授韩彪认为,是否能降月租取决于对出租车行业的成本监审,按照目前的行业成本审计结果,出租车企业只是维持了一个正常的收益,而且这个收益是通过行业平均水平来计算的。而对于消费者和司机对成本核算中的细节提出的质疑,韩彪则认为审计部门公布的结果应该是可靠的。

　　“下调月租涉及到出租车行业的结构稳定性,一旦操作不当,可能引发行业风险。”韩彪说,审计报告得出的盈利率只是一个平均水平,由于各个企业的规模不同,成本不一样,盈利能力不一样,如果简单地下调月租,有可能出现企业倒闭。

　　但他同时也强调,企业也不是不能倒闭,如果仅仅是几个获利水平比较差的企业倒闭那也问题不大,但如果出现规模数量的企业倒闭,可能带来的行业风险也不小。

牌照拍卖的投资风险

　　网友认为:“拍卖本身就是完全的市场行为,企业买牌照就是投资行为,就一定有潜在风险,也就应该有承担风险的能力嘛。又没有谁逼着你去买,如果连这都玩儿不起,出手的时候就该测算清楚,否则就要自负盈亏!”

　　由于牌照拍卖带来出租车行业种种问题,多年来,坊间一直对此诟病不已,甚至希望取消拍卖重新走到政府统一发放的路子上来。

　　“在我国,城市出租车投放的形式主要有审批制和拍卖制两种。审批制下,经营者可以在支付少量费用的情况下向政府申请牌照,但由于其竞争不充分,容易滋生寻租等腐败现象,也无法实现优胜劣汰,因而‘拍卖制’是目前出租车投放的主要形式,也是国际上先进城市普遍采取的出租车准入方式。”深圳大学经济学院副教授王江说,但他也同时提出,当前的拍卖制的确存在亟待解决的问题。

　　他曾撰文分析指出,价格竞争是市场机制的核心,但现行的士运价由政府物价主管部门制定,拍卖制的市场调节与票价定价的计划调节之间便严重了矛盾。因而容易出现油价上涨时,企业提高票价或政府补贴等要求,而油价或其它成本的下降时,却不能带来票价的降低。“运价具有上涨的刚性,政府往往在拍卖出牌照后易处于被动局面。”

　　此外,拍卖制也被的哥们认为并未充分竞争。“能参与牌照拍卖那些公司都是相对大一点的、有规模和资金的,小公司和个人都不能参与拍卖,所以还是被垄断了嘛!”中南小汽车有限公司的哥刘师傅在接受采访时抱怨。

　　而企业谈及降价就害怕经营不下去或破产的说法,也被网友们所嘲笑。“拍卖本身就是完全的市场行为,企业买牌照就是投资行为,就一定有潜在风险,也就应该有承担风险的能力嘛。又没有谁逼着你去买,如果连这都玩儿不起,出手的时候就该测算清楚,否则就要自负盈亏!”一位奥一网友认为,多年来,的士企业靠垄断盈利,导致其抗风险能力差,所以稍稍触动月租等收入项目就紧张。

　　“政府和企业对牌照各有一套估值方式。对于政府而言,成交价格不能太低,太低就意味着国有资产贱卖；也不能太高,太高会增加票价上涨的压力,影响公共利益。对于经营者而言,则往往要求被迫接受未来政府政策的变化,未来预期存在较大的不确定性,对牌照的合理价值难以确定。”王江说。

　　在他看来未来成本、收入、政策等各种因素都是估值的不确定性风险。比如油价波动、保险费率变化等都将导致营运成本提高,企业虽可转嫁部分成本给承包司机,但目前的司机收入已处于较低水平,承受空间有限。“因此,竞买人应根据自身的经营状况,全面评估出租车营运牌照的投资风险,合理评估营运牌照的拍卖价格。”

牌照拍卖制度是否该取消?

　　韩彪教授认为,任何一个城市的出租车行业调整都是一个非常复杂的过程,包括对牌照管理的探索。直到现在,上海的牌照管理是不是绝对合理也存在争议

　　然而,尽管将牌照拍卖作为深圳出租车市场乱象的原罪来批判一直是坊间的主流声音,但也有人提出不同观点。

　　“说都是牌照惹的祸,但内地的上海和邻城香港同样采取了牌照拍卖的形式,香港甚至拍卖价格更高,为什么从目前来看,这两个城市的管理就显然要好很多呢?最为重要的是,的哥没有太多怨言。”针对不少听证代表和消费者强烈抨击牌照拍卖,并建议政府收回牌照产权的建议,网友jason在深圳新闻网上发贴对三地出租车行业进行深入分析。

　　“上海是‘公车公营’模式,的士营运企业只有三家,且规模非常大,的士司机就是企业的员工,公司为其购买社保,每台车配两名司机,上一天班休息一天,司机的主要收入是公司发放的固定工资加提成。”网友Jason说,上海尽管也采取了牌照拍卖的形式,但政府对于出租车行业的监管不仅仅限于出租车的数量,而且还对经营出租车的企业进行了限制。这也意味着,牌照的拍卖的范围是有限制的,这是更加纯粹的市场垄断,有点类似于关系国计民生的垄断国企。

　　“这种模式的最大特点是,不妨碍企业追求利润回报,但在社会公共利益与企业逐利产生矛盾时,政府不会缺乏干预的能力。”他同时认为,上海出租车企业的规模化经营容易节省成本,打造品牌,对提升企业的盈利能力也是一个帮助。”

　　对于深圳能否效仿上海,深圳市出租汽车协会秘书长岳峰表示,他曾到上海调研,两地存在最大的不同是,上海的的哥都是本地人,妻子、老人都是在当地拿工资和退休金,生活安定；而深圳的哥99%都是外地来的,带着妻儿在外租房子,有的妻子还没工作。“两个城市的的哥在文化层次、城市归属感和生活成本支出上都很大不同。”岳峰认为,深圳的出租车从业者来源复杂也对行业管理提出了更高的要求。

　　韩彪在接受采访时也提醒记者,现在被人屡屡提及的出租车“上海模式”也是经过调整后得出来的,早些年,上海的出租车行业管理也是十分混乱,甚至有市长级别的官员出面干预,而北京的出租车管理模式和上海相似,“骆驼祥子”一样的出租车司机同样是在北京出现的。韩彪认为,任何一个城市的出租车行业调整都是一个非常复杂的过程,包括对牌照管理的探索。直到现在,上海的牌照管理是不是绝对合理也存在争议。

　　而谈到一河之隔的香港,网友jason说,香港是一个市场化程度非常高的城市,出租车营运除了企业能够参与,个人只要有经济实力,符合一定条件都可以参与进来,而且牌照可以通过各种途径自由流通。但同时,香港又是一个交通系统相对封闭的城市,这意味着出租车牌照一旦拍卖出去,长期内都不会有新的牌照进来。得益于发达的公共交通服务(特指公交大巴和轨道交通),香港的出租车服务定位非常明确,也就是旅游和高端消费人群。“在这种背景下,香港的出租车价格可以定的很高,但没有市民会对此有苛求。”

　　岳峰也认为,与深圳不同,香港是法制健全的社会,一切全凭自愿,的哥的牌照和车子都可以是自己的,只要遵守法律就可以,两个城市的体制是不一样的。

牌照背后的体制困局

　　政府将出租车行业推向市场,却又对牌照数量严格控制,任何投放新的士的行为都显得小心翼翼,生怕市场会出问题；而政府想要用行政力量调控市场价格时,却又陷入违背市场准则的尴尬

　　如果不是牌照本身出了问题,那问题的根源在哪里?网友jason认为,“四不像”的管理体制才是出租车行业乱象的根源。

　　“由于对出租车的性质定位模糊,因此政府从一开始就简单地将出租车营运全盘推向了市场,失去了调控的能力。而随后开展的市场化推行的结果是,诞生了70多家出租车公司,不少公司规模较小,经营成本高,且品牌意识不强。此外,本来作为市场运作的出租车公司,内部人员臃肿,耗费了大量的人力成本。”

　　“就像这次消费者听证代表质疑的,一个企业管理人员管8辆车,却按照国企标准发放4800元工资,这是效率低效的最根本体现。”网友jason认为,因为身处一个垄断的行业,这些盈利能力非常差的企业10多年来没有承担过多市场风险。等到出租车运价涨到高位,政府想进行调控时,因为营运主体过多,且既得利益者坚决反对,每次的调整都显得非常艰难。

　　“出租车价格调整要么通过市场手段,要么通过行政手段,两者分别对应不同的管理体制,现在情况是,政府将出租车行业推向市场,却又营造了‘垄断经营’的事实,即对牌照数量严格控制,任何投放新的士的行为都显得小心翼翼,生怕市场会出问题。而政府想要用行政力量调控市场价格时,却又陷入违背市场准则的尴尬。这种基于‘稳定因素’的非常规考虑,让企业可以毫无顾忌地出高价竞拍牌照,完全不在乎市场风险。”

　　网友jason建议,政府应牵头对现有的出租车行业进行“整顿”,并认为比较可行的方式是,政府出资回收牌照的部分产权,甚至直接将部分营运能力不强的企业牌照全部收回。而在降低出租车企业成本的同时,政府将每个月从产权中得到的收益,用来补贴因为降价对司机收入产生的影响。

　　对于“回收牌照”的建议,深圳市交通局公开回应表示,政府从2007年开始制定的公交整合策略,回收公共资源的政策是正确和非常必要的。但是,其过程也是非常艰难的,政府所付出的代价较大,目前仍在摸索过程当中。作为在交通领域所作的一项探索,该项工作遇到了许多当初无法预想的困难,推进的速度明显受到影响。公交整合工作全面完成后,会有一个客观、系统的评估,总结经验与教训。至于出租车牌照发放的最佳方式,是继续坚持拍卖方式,还是采取服务质量招投标的方法,尚需进一步研究。

　　韩彪在谈到运价调整问题时也表示,出租车价格难降只是这个行业表象性的问题,而真正解决这个行业面临的体制性问题和历史遗留问题,将是一个复杂而系统的工程,需要调整的要素非常多,同时也要经历一个长期的过程。

　　“经过近30年的发展,我们在反思从前时,肯定会冲击到各方利益,在这样的运价结构调整中,利益平衡点确实很难把握。”西南交通大学副教授毛慧说。而记者在采访多位专家时,他们也都表示,此次听证会仅仅是针对运价结构的优化听证,而其背后的历史问题和困局日后将逐一解决。同时,作为深圳而言,今后城市交通发展趋势将朝着大公交体系走,这必然也对的士市场造成深刻影响。

　　专题策划/统筹张玮

　　专题撰文杨磊张玮摄影丁玎